东莞将如何对土地进行二次开发 多个镇街探索新路径

“能不能承接得住,可以承接多少,关系到东莞未来一段时间的发展。”面对土地开发已近极限的局面,又处在承接深圳高端产业外溢的关键期和窗口期,如何进行土地二次开发以便承载更多项目?清溪镇招商局常务副局长殷志峰对承接深圳高端外溢产业有着强烈的紧迫感。

由“三旧”改造行动带来的这种紧迫感,正席卷东莞。

“三旧”改造、城市更新作为产业升级的重要路径,如今已是东莞共识。各镇街如何因地制宜、探寻属于自己的改造方案?记者近日深入清溪、黄江、寮步、长安、常平等镇街,对此进行调研。

承接机遇

经过30多年的发展,东莞已经进入工业化后期,全市土地开发强度达到47%,20多个镇街超过平均水平。东莞,凭什么承接深圳外溢的高端产业?

“这两年是深圳高端产业外溢的关键期和窗口期,由于区位优势和完善的产业配套,东莞是外溢企业的首选地。但东莞能不能承接得住,可以承接多少,关键要看城市更新的速度和质量。”9月21日,殷志峰接受本报记者采访,对清溪承接深圳产业外溢有着强烈的紧迫感。他说,如果错过这轮机遇,两三年之后,深圳外溢产业找好落脚地,清溪、临深片区甚至是东莞都会错过一次发展机会。

东莞土地资源有限,这是一个不争的事实。官方对外披露数据显示,经过30多年的发展,东莞已经进入工业化后期,全市土地开发强度达到47%,20多个镇街超过平均水平。东莞,凭什么承接深圳外溢的高端产业?

记者走访清溪、黄江、寮步等多个镇街了解到,通过“三旧”改造,进而向存量要增量,由此推动创新驱动和城市更新,力促产业升级,实现人才高端化、产业高端化和城市品质高端化,已是东莞多个镇街承接深圳外溢产业的重要路径。

稍早时候,清溪镇招商局、城市更新局相继挂牌,被认为是东莞镇街城市更新的一个标志性事件。清溪镇城市更新局主要负责清溪“三旧”改造工作纵横协调,城市连片更新工作、审核城市更新项目“三旧”改造方案及相关报批业务等,指导、协调城市更新改造等工作。

经过半年时间的运营,已充分显示出这个新成立的局办存在的必要性。据了解,成立以来,这两个机构紧密配合,相辅相成、相互协调,通过“工改工”“腾笼换鸟”等方式整合资源,向存量要效益,重点引进用地少、效益高、税收多的优质企业,进而促进镇村土地、厂房资源高效统筹开发,助力清溪产业转型升级。

不只是清溪。“长安土地开发建设强度达到60%,建设用地,连片土地存量少,土地瓶颈制约着长安可持续发展。”长安镇委书记何绍田清醒地认识到,打破土地资源瓶颈,盘活长安存量用地,就需要“三旧”改造规划统筹土地资源,为产业结构调整腾出土地、扩大空间。

小天才研发中心位于长安科技商务区内,是长安镇首宗“工改工”试点项目,今年9月27日正式投入使用。项目占地约54亩,计划总投资7.5亿元,每年综合效益可达5000万元,预计吸纳3000名科研人才,目前已有1100人进驻。

“为了整合土地资源,我们提前规划统筹霄边外经工业城旧厂房地块,通过异地置换等方式调配到其他工业园,同时将土地性质由商业金融用地调整为科研教育用地。”长安镇“三旧”办相关负责人告诉记者,这块旧厂房2013年经二级市场挂牌,由广东小天才科技有限公司竞得,小天才研发中心应运而生。他介绍,长安镇积极引导改造主体发展产业类项目,并侧重引进总部经济,以土地供给推动产业转型升级,提升城市品质。

毗邻深圳的黄江镇,同样意识到“三旧”改造对新旧动能转换的重要性。在9月21日召开的黄江“三旧”改造推进会上,镇委书记叶锦锐认为,“三旧”改造工作是目前挖掘黄江发展空间、加快城市更新的重要路径。他说,从黄江的实际来看,政府、社会、村集体都迫切需要通过“三旧”改造加快产业发展步伐。

一场“三旧”改造行动,正在席卷东莞。

融合标杆

目前,多个镇街以“三旧”改造为契机,特别是连片改造,实现城市、产业和环境的互动,营造“宜居、宜业、宜创业”的新环境。

记者从市“三旧”改造领导小组了解到,2010年至今,全市累计完成改造2万亩,正在改造2.8万亩,拓展用地空间约6791亩,直接拉动投资约760亿元,产业转型升级类项目改造后年产值比改造前增长1.4倍。

市“三旧”改造领导小组专职副主任、市国土局副局长叶绍焜曾表示,东莞“三旧”改造前期工作总体上存在着两个问题:一方面是“三旧”改造对城市品质提升支撑不够,另一方面则是“三旧”改造与产业转型升级融合不够。

针对上述情况,东莞去年启动“三旧”改造2.0计划,即通过形成审批高效、统筹有力的改造管理机制,形成规模成片、公共优先的改造空间格局,以及产业为主、产城融合的改造业态格局。

位于黄江南部、与深圳光明区交界的大冚村片区,受益于深圳产业的不断外溢,由原来的“城市边缘区”,变成“莞深区域节点”,从深圳引进了星河互联网特色小镇项目。项目负责人介绍,这个连片组团改造试点项目,定位为“三留”项目:留产业、留税收、留人才,力争成为莞深创新科技走廊的桥头堡,引领产业转型升级的引擎,提升城市形象的产融标杆。

“大冚村片区周边项目聚集,在众多项目带动下,黄江南部用地功能面临整体转型机遇,片区现状与优质的生态资源和逐步凸显的区位优势形成强烈反差,亟待通过‘三旧’改造提升配套条件,实现城市升级与产业转型。”黄江镇规划所所长曾金权告诉记者。

城市升级目的,是提供一流的环境,进而引进一流的人才,承载一流的产业,打造一流的城市。目前,多个镇街以“三旧”改造为契机,特别是连片改造,实现城市、产业和环境的互动,营造“宜居、宜业、宜创业”的新环境。

寮步镇横坑(竹园)连片“工改工”项目位于莞樟路北侧,毗邻G94高速出入口,整体改造总面积约696.7亩,大部分为集体建设用地,计划分三期推进。其中,近期重点推动一期现状条件成熟的横坑万荣工业区。

“这是集体物业,由村集体自行改造,不需要拆迁补偿。而且横坑社区相对富有,有自改实力。”寮步镇土地储备中心主任叶崇伟告诉本报记者,建于1993年的万荣工业区占地面积178亩,计划整体拆旧建新,提高容积率,打造集项目研发、生产及相关服务配套于一体的新型产业园区。

新旧之间

M0模式不仅可以吸引和留住人才,还可以盘活存量用地,增加土地供应,发展新经济模式。

“三旧”改造的本质就是城市活化更新,与城市品质提升、产业转型升级是密切相关的。9月26日,我市召开土地管理工作会议,再次明确要坚持“产业立市、工业强市”,严控工业用地改作其他用途。目前,各镇街、园区工业保护线的划定工作已全面启动。

全市划定不小于365平方公里的工业保护线,占全市规划建设用地比例不低于30%,一个目的就是规范市场行为,引导城市更新健康发展,支持“工改工”和连片改造,明确工业保护空间。

“引进企业必须引进人才,只有留住人才,才能引进企业。”对比深圳多个新型产业园区,清溪镇城市更新局副局长黄旭光认识到,只有产城融合才能更好地留住人才。“深圳的做法是,企业入驻园区后,参照周边同类产品70%的价格出租,对高成长、国际领先的企业‘一事一议’,减免租金的50%,甚至免费。园区内的人才公寓同样参照周边楼盘价格的50%销售,并且控制楼盘每年的涨幅不超过5%。”黄旭光说。

黄旭光告诉本报记者,目前深圳的新型产业园区为适应新形势,将区域现有普通工业用地(M1)变更分为新型产业用地(M0),将旧厂房拆除重建升级,改造成新型产业园,实现产品多元化,包括新型行业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。其中配套商业、保障房和公寓可在园内销售,这样不仅可以吸引和留住人才,还可以盘活存量用地,增加土地供应,发展新经济模式。

今年6月28日,清溪镇与深投控签订战略合作协议,合作共建“大亚湾·清溪科技生态镇”项目。该项目的着力点,是通过对旧工业区的连片改造,承接莞深产业发展规划和对接先进产业资源,推动产业升级和城市更新。目前已有37家企业有意向入驻,包括用友集团、民生电子等国内知名企业。黄旭光说,等全市M0政策出台后,清溪将加快推进大亚湾·清溪科技生态镇项目的连片改造。

根据辖区实际,南城“三旧”改造有自己的特色。东华片区位于南城街道胜和社区,东至莞太路,南至银丰路,西至沿河路,北至建设路,区位条件良好,改造单元总面积为619.28亩。该项目实现了改造范围由小面积项目到大面积片区的转变,改造理念由偏重经营性开发向统筹提升城市品质转变,并更加关注民生,片区改造的23项工程中有21项是道路、学校、停车场、休闲空间等民生工程。

同时,东华片区一改大拆大建单一方式,通过引导工业企业退出,拆除原工业厂房,建设现代居住社区、购物中心、小学等拆除重建项目;一河两岸的拆除复绿,修复城市内河涌景观,增加市民休闲运动空间;拆除局部建筑打通片区内部交通网络,增加停车配套,增配公交站点等;对旧村巷道、建筑立面、市政设施、景观环境等进行综合整治,全面构筑片区公共活动开放空间、促进新旧融合。

平衡之术

今后东莞“三旧”改造工作,将打好“统筹牌”“产业牌”“金融牌”等三张牌。这些政策一旦落实,将破解“三旧”改造诸多难题。

多个镇街“三旧”改造依然面临着不少挑战。以长安为例,该镇纳入“三旧”改造集体建设用地面积达到11437.98亩,约占全镇“三旧”改造的87%,但是由于历史原因,实际上许多地块已掌握在私人手里,社区难以统筹进行成片改造。

据了解,我市2014年印发的《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案》,明确2014年后开展的“三旧”改造项目,需按照改造单元计划阶段、改造项目方案阶段和改造项目实施阶段的工作流程图和工作指引进行常态化全流程管理。

“三旧”改造项目,首先要按照改造单元计划阶段要求,划定改造单元范围,编制改造单元前期研究报告,开展改造单元土地权属和房屋权属调查,制定改造单元拆迁补偿方案;若属村企合作改造模式的项目,还需要按照《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》,通过镇街招标平台,或者市公共资源交易中心公开选择合作企业。

根据《方案》与《指引》,只有纳入改造单元批次计划范围的“三旧”用地,才能申报改造方案;只有批次计划同意申请调整控制性详细规划的改造单元,才能申请调整控规。

记者走访常平、寮步、长安、黄江、清溪等镇街了解到,审批再提速,是投资主体的主要关注点。此外,“三旧”改造依然延续低容积率、低强度开发思维,不利于释放土地价值,投资主体消化不了成本压力,减弱投资意向等,成为多个镇街“三旧”改造共性难题。

值得注意的是,叶绍焜表示,今后东莞“三旧”改造工作,将打好“统筹牌”“产业牌”“金融牌”等三张牌。其中,备受关注的“金融牌”包括建立城市更新资金池、形成土地收益内循环机制等,要求镇村将“三旧”改造土地收益的一定比例,再投入“三旧”改造,用于土地储备、厂房回购、村居环境整治等,进而形成良性循环。

一个具有借鉴意义的案例是,清溪镇以清溪控股集团为主体,设立20亿元城市更新专项基金。通过发挥专项基金的杠杆作用,引入有实力的企业投资,并以EPC的模式参与到该镇城市更新、厂房(园区)改造、土地(厂房)统筹开发项目。清溪以清溪控股集团为主体,引入社会资本,参与土地资源、厂房资源的设计、建设、运营和维护,以收益共享、政府购买等方式确保社会资本的合理投资回报。这些政策一旦落实,有望破解困扰“三旧”改造的诸多难题,推动东莞的“三旧”改造工作走上新台阶。