东莞从香飘四季飞跃到制造名城 历经三轮城市总体规划调整

 城市发展,离不开城市规划的引领。回眸历史画卷,建市以来,东莞历经三轮城市总体规划的编制调整,城市功能定位更趋明确,较好地服务了地方经济社会的发展。特别是改革开放以来,东莞的城市规划建设稳步推进,成功实现从香飘四季的农业县到工业制造名城的飞跃。

多年的实践,东莞始终坚持创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念,积极探索城市总规编制和审批改革创新的新模式、新思路。尤其是新一轮城市总体规划(2016-2035),把握“一带一路”、粤港澳大湾区、广深科技创新走廊建设等重大国家和区域战略机遇,立足“转型、统筹、创新”,制定新时期东莞城市发展战略。通过切实强化总体规划在城市发展的战略引领和刚性控制作用,立足“转型发展”和“统筹发展”,东莞当前正朝着“国际制造名城、现代生态都市”的发展目标奋力前进。

从农业大县到工业城市

上世纪80年代,改革开放的春风吹遍神州大地,吹响了经济社会发展、城市建设的集结号。东莞积极抢抓机遇,城市建设由此进入全新的阶段。

在改革开放以前,东莞是一个不折不扣的农业大县。除了粮食外,东莞还种植了花生、黄麻、水果等经济作物,每年会向国家上交近40万头生猪。每年对农产品进行定价前,全国供销社必须来东莞调查,这也证明了当时东莞农业的重要地位。

随着改革开放的深入,东莞迎来绝佳的发展机遇。利用毗邻港澳、直接面向市场的得天独厚的地缘优势,以及华侨港澳同胞众多的人缘优势,东莞走向了引进外资振兴地方经济的道路。1984年,东莞提出了“向农村工业化进军”的战略目标,开始从农业社会向工业社会的跨越。一年以后,经国务院批复同意,东莞销县设市。

为顺应城市快速发展形势和升级为县级市后带来的变化,东莞开始编制城市总体规划。1986年12月,东莞完成了《东莞市城市总体规划(1985-2000)》编制,确定城市性质是以轻工、食品及对外加工工业为主的城市,是广东省重要对外贸易基地之一。

按照规划,到2000年,东莞城市发展人口规模规划为25万人,用地规模23.39平方公里。城市用地以旧城区为中心,向外扩展,主要方向为向南发展,其次向东、向北少量发展。

这是东莞设立县级市后的第一部城市总体规划,受限于当时的行政体制和经济发展条件的约束,功能部署延续了县城格局:用地以居住和工业功能为主导,作为城市中心城区的相关设施布局不足。此外,总体规划以街道为单元布局产业用地,也缺乏统筹协调。

1988年对于东莞而言这是极不平凡的一年。十年磨一剑,在改革开放进入第十个年头之际,国务院批复广东省人民政府,同意将东莞由县级市升格为地级市,这是东莞城市发展里程碑式的重大历史事件。自此,东莞结束了1000多年县级建制的历史。

行政区划的变化,加速了东莞工业化、城市化进程,这也让修编调整城市总体规划成为了燃眉之急。为此,东莞迅速启动了《东莞市市区建设总体规划》编制工作。历经艰辛,《东莞市市区城市建设总体规划(1989-2010)》终于横空出世。在当时而言,这是东莞市有史以来最具规模、最有气派的中心区的设计蓝图。

作为东莞市首个内容涵括全市区域、体系完整、法律审批程序完备的城市规划法律文件,规划进一步提高了市区的职能,协调和加快城市基础设施和服务设施的建设。规划从一个城市的系统发展去考虑问题,并新增了市城镇体系的规划内容。规划范围扩至100平方公里,明确提出城市防洪、消防、人防及抗震等防灾规划。此外,规划还确定了东莞城市性质:以外向型经济为主,贸易发达、高度文明的具有侨乡特色的社会主义现代化城市。

值得一提的是,1991年,该规划获得省政府批准实施,成为城市规划法颁布后广东省首个获批准的城市建设总体规划。大家对该规划也给予了高度评价,此间有评论家认为,规划描绘了东莞大城区的雏形,奠定了日后东莞城区的框架。

在规划引领下,东莞市进而全面铺开了村镇总体规划工作,28个镇陆续开展总体规划的调整修编工作。

按现代化中心城市格局建设东莞

1992年,邓小平同志视察南方并发表重要讲话,在全国掀起了一轮思想解放运动。得益于这场思想解放运动,东莞坚定决心打破旧的城市建设模式,同年8月召开的城市工作会议上,东莞确立了“按现代化中心城市格局建设东莞”的战略目标。

随后,东莞在1996年重新编制了城市总体规划。《东莞市城市总体规划(1996-2010)》通过对珠江三角洲地区社会和经济发展的研究,提出了东莞发展需要进行城市建设。同时,规划解决了城市布局结构、土地利用、交通发展、公共设施配套、近期建设等问题,对生态建设、城市景观等现代化城市建设的内容,也提出了一系列可操作的控制要求和实施措施。

步入千禧年后,东莞经济社会的发展又出现了新的变化。立足实际,东莞对实施中的1996年版规划进行重大调整及修编,并于2000年12月编制完成了《东莞市城市总体规划(2000-2015)》。

《东莞市城市总体规划(2000-2015)》提出,东莞市区性质为珠江三角洲地区性中心城市,东莞市的政治、经济、科技和文化中心,全国重要的信息技术研发和产业化基地,环境优美的现代化城市。

规划着重解决东莞市城市发展战略和总体目标、市区布局结构、土地利用、交通发展和市政基础设施配置等问题,并对生态环境、城市景观等现代化城市建设的重要内容,提出了改善规划和远景控制的要求。

规划把28个建制镇共2465平方公里土地纳入城市规划区,实施全市统一规划管理。城市总体规划范围包括当时的城区、东城、篁村、万江等4个区和寮步镇西北部7个自然村的行政区域,总面积237.6平方公里。

按照规划,东莞将围绕“一主一副两中心、两大发展轴线、六大片区”的空间结构开展城市建设。其中市区包括六大片区,即当时的新城中心区、旧城区、东城北片区、东城南片区、篁村片区和万江片区。另外,确定市区两大发展轴,即东北—西南发展轴和西北—东南发展轴;五个发展方向,即南部体育中心至白马方向、东部东城中心一带、东北部莞龙路方向、万江新区方向和同沙片区方向。

规划还指出,2015年东莞将形成主次明确、分工协作的城镇职能结构。市域城镇空间布局维持现状“一中心多支点”的城镇空间结构形态和“一个中心连接东西两翼”的城镇发展形态。按照中心城、副中心城、重点镇和一般城镇的四级等级序列,在继续极化发展中心城区、常平和虎门两个副中心基础上,进一步加速发展塘厦、长安、厚街等现状经济实力强、地理位置优越的城镇。另外,扶持麻涌镇区的临港开发,使其逐步发展成为市域西北部的城镇发展极。

进军“国际制造名城现代生态都市”

随着2000年版总体规划到达规划期限,新时期下东莞的城市发展中面临诸多新问题、新情况,亟需进行新一轮总规编制。对此,东莞以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领,开展新一轮总规的编制工作,并完成了《东莞市城市总体规划(2016-2035年)》。

《东莞市城市总体规划(2016-2035年)》是国务院审批城市中首个将规划年限延长的城市总体规划,承担着住建部城市总体规划编制改革创新试点任务。为了落实十九大“两个一百年”的奋斗目标和《住房和城乡建设部关于新一版城市总体规划编制改革试点的指导意见》要求,该规划的年限已从原来的2030年调整至2035年。

立足“转型发展”和“统筹发展”,新的总体规划规划思路较以往有了以下转变:一是从聚焦中心城区向市域统筹的转变,构建分区统筹的整体发展框架,强化全域管控;通过空间治理模式的调整,促进东莞从相对单纯的空间供给转向综合性的空间治理转变。二是坚持产业立市和生态发展相结合,更加注重城市更新、城市特色、城市安全对空间的营造和保障,以民生幸福为导向,强化历史文化遗产、公共服务设施、综合交通体系、市政基础设施等方面的统筹布局与全面提升。

规划制定了东莞城市发展战略,明确了城市发展目标。规划提出,东莞的城市发展目标定位为“国际制造名城、现代生态都市”,城市性质为“国际先进制造基地、珠江三角洲地区重要的中心城市、岭南山水文化名城”。这一发展目标定位,延续了过往制造业名城的定位提法,突出了生态文明在未来城市发展引领作用,贯彻建设粤港澳大湾区、珠三角世界级城市群的要求。

规划提出,全面实施统筹发展战略,构筑城市整体发展格局。实施“分区统筹,强心育极,融入湾区,对接广深”的空间发展策略,构建“一中心四组团六片区”的市域空间结构。一是深化区域合作,助力“一带一路”倡议实施,积极融入粤港澳大湾区,对接广深,共建广深科技创新走廊;二是实施分区统筹,大力推进“园区统筹组团发展”。将全市划分为城区片区、松山湖片区、滨海片区、水乡新城片区、东南临深片区、东部产业园片区六大片区,充分发挥园区带动作用,构建“三心六极”中心体系,以重点城市功能区建设为抓手,构建片区联动发展的城市格局;三是加强城乡统筹,推进魅力小城和美丽乡村建设,实现城乡一体化发展。

颇值得一提的是,作为住建部、广东省关于总体规划改革创新试点城市,东莞在探索总体规划的编制方法方面做了不少有益的探索。结合习近平总书记对城市规划建设工作系列讲话、中央城市工作会议、党的十九大等相关精神,按照住建部关于总规编制和审批改革“减负瘦身”的总体方向,围绕“一张图、一张表、一报告、一公开、一督查”,探索“分级管理、分类管制、层级传导、权责明晰”的规划管理机制等要求,东莞新一轮总规以“如何进行要素管控”为核心,推进总规改革编、审、督一体化,重点从“管什么、谁来管、怎么管”三个方面解决总规要素管控问题,并提出了“全域管控、分区指引;结构引导、要素管控;分级管理、权责明晰;层级传导、刚弹结合;近零增长、存量规划;公共政策、面向实施;横向协调、多规融合”若干个具体的改革创新方向。