东莞城市更新单一主体挂牌招商模式解读

摘要

　　为切实提升城市品质，实现高质量发展，东莞市政府发布《东莞市政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》，推动东莞城市更新进入新格局阶段。《意见》创设单一主体挂牌招商模式，在政府主导下，充分调动市场活力，成为城市更新模式重要的创新之举。

一、东莞城市更新进入新格局阶段

　　自2009年以来，东莞城市更新已然历经了试行、常态化发展等阶段，并形成了较为完整的全流程、常态化的政策体系。随着粤港澳大湾区的发展以及广深港科技创新走廊的建设，东莞市政府于2018年出台了《东莞市政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》(以下简称《意见》)，以寻求深度参与大湾区建设，实现高质量发展。《意见》的出台，将东莞城市更新推入了“政府统筹、规划管控、产业优先、完善配套、利益共享、全程覆盖”的新格局阶段。

　　东莞城市更新三大阶段

　　《意见》围绕六大格局，构建了以规划管控、资源调控、项目招商和供地、产业扶持、财税鼓励、行政审批六大体系为支撑的城市更新工作机制。

　　其中，对于规划管控体系，《意见》明确了“更新单元”为城市更新的基本单位，要求以更新单元为轴心，改革“市级专项规划-镇级专项规划-更新单元划定-前期研究报告”的四级城市更新规划管控体系。此外，《意见》提出了突出更新单元引领，实施全流程管理;鼓励一个单元只安排一个改造主体整体实施，改造主体可为政府、单一土地权利人、单一改造主体招标确定的市场主体。

　　而对于项目招商和供地体系，《意见》创设了单一主体挂牌招商模式，规范权利人自改模式，取消村企合作改造模式。同时，《意见》还建立了前期服务商制度;鼓励采用股权合作、收益权等对价形式参与改造。

　　《意见》六大体系

　　东莞原有的城市更新模式主要分为成片拆迁改造(政府主导改造、社会资金参与改造、集体经济组织自改或合作改造、原土地权利人自改)、单宗项目改造。《意见》重构了原有的体系，确立了政府主导、单一主体挂牌招商、权利人自改三种改造模式。

　　可见，在新的城市更新工作机制下，市场主体参与城市更新主要通过单一主体挂牌招商的改造模式。而“单一主体挂牌招商”模式作为新创设的模式，分析、明确其实施规范则是必要且迫切的。为此，东莞市政府办公室于日前正式发布了《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范(试行)》(以下简称《操作规范》)。

　　二、单一主体挂牌招商模式适用范围

　　《操作规范》中规定单一主体招商模式适用的情形主要有两类：1)更新单元需引入市场主体对集体土地或国有土地上旧城镇、旧村庄、旧厂房进行改造;2)更新单元范围内集体土地、国有土地混合，需引入市场主体实行整体改造。

　　单一主体挂牌招商模式主要适用于国有土地、集体土地以及国有土地和集体土地混合片区。在原有政策下，市场主体参与所有权混杂的片区改造具有较高难度。而在单一主体挂牌招商模式下，政府先行统筹明确政府、集体的利益分配，落实公共配套设施建设责任，然后通过单一主体挂牌招商制度公开引进企业作为改造主体，通过不动产要约收购完成片区内拆迁补偿工作，既让企业通过市场竞争最大限度参与城市更新，也实现了复杂改造片区的土地整合。

　　三、单一主体挂牌招商模式操作流程

　　单一主体挂牌招商模式操作流程

　　(一)前期工作

　　镇人民政府(街道办事处)作为单一主体挂牌招商的实施主体，须负责组织开展单一主体挂牌招商前期工作，包括：

　　(1)编报更新单元划定方案;

　　(2)核查和确认不动产权益;

　　(3)征询不动产权益人意愿;

　　(4)拟定拆迁补偿方案;

　　(5)确定政府(集体)综合收益;

　　(6)编报挂牌招商方案。

　　《操作规范》规定，镇政府(街道办事处)可以采用自行实施、委托下属企业(下属企业可进行采购)、镇政府(街道办事处)采购、授权土地所属集体经济组织公开招商(适用于拆除重建范围主要为集体土地的更新单元)四种方式展开前期工作。例如，在东莞常平镇“三旧”改造项目中，常平镇政府便选择通过公开招标的方式采购前期服务商。

　　1、东莞常平镇“三旧”改造项目案例分析

　　(1)项目概况

　　东莞常平镇“三旧”改造前期改造项目共涉及三个片区，包括常平镇袁山贝村整村改造(约合7363.1亩)、朗贝村整村改造(约合2028.35亩)、智创产业园卢屋片区改造(约合1192亩)。三个片区现状主要为旧厂房、旧民居等，存在厂房产能低下、居住区基础设施落后、安全性较差等问题。镇政府已将这三个片区列为未来全力推进的六大片区之一，拟通过“三旧”改造彻底改变旧村面貌,切实提升城市品质，改善民生。

　　(2)服务范围

　　根据该采购项目售卖稿，前期服务商需要完成编制改造片区概念规划方案、编制更新单元划定方案、不动产权益核查和确认、不动产权益人意愿征询、开展项目环境土壤评估、项目可行性评估、违法用地处罚、挂牌招商方案编制等前期工作。主要可分为以下几大板块：

　　1)项目整体规划

　　概念规划方案主要是制定改造片区的综合布局和长远的战略规划，为整个“三旧”改造项目的大方向。编制更新单元方案包括更新单元范围、拆除范围;更新方向、规划用途、建筑规模;公共设施综合部署等内容，即战略发展方向指导下的进一步规划。

　　2)前期调查及意愿征询

　　不动产权益核查和确认、不动产权益人意愿征询、项目环境土壤评估等环节则是调查、收集数据，并征询产权所有人意愿，为进一步开展分析及招商工作建立基础。

　　3)评估定价及财务测算

　　项目可行性评估的内容包括：改造前集体土地的市场价评估、改造主体受让的土地使用权价值、前期服务成本、土地出让金和税费、开发后业主的收益。

　　4)挂牌招商

　　前期服务商须根据上述土地房产调查、改造意愿征询、意愿征集等情况进行分析研究，为集体经济组织制定改造项目单一主体招商方案。

　　挂牌招商方案主要内容包括更新单元概况、更新单元现状、更新单元划定、挂牌招商条件、挂牌招商的可行性分析等。

　　除以上服务范围外，近日发布的《操作规范》规定，前期服务商还需完成拟定拆迁补偿方案、以及确定政府(集体)综合收益等工作。另外，《操作规范》对服务期限、服务费用和垫付等事项都作出了详细规定。

　　对于政府来说，单一主体挂牌招商模式下，规定前期费用及专业服务费由前期服务商垫付，完成挂牌招商后再从土地出让金中支出，有效降低了政府的风险及资金压力。同时，在更新单元划定中，政府通过明确更新单元内公共服务设施和基础配套设施的规划要求，将权利与义务挂钩，从而实现公共利益与市场活力的统一。

　　而从市场主体的角度出发，虽然该模式下，前期服务商承担了更多资金压力与风险，但前期工作的服务范围涉及从规划、拆迁补偿到评估测算的方方面面，参与前期工作对于市场主体后续参加投标竞价、收购开发等均有所助益。一方面，由于确定收购主体后，收购期限等规定对于收购主体要求较高，因此在前期工作中与政府、集体等充分沟通，有利于收购顺利开展，降低逾期风险;另一方面，作为前期服务商参与拟定更新单元规划方案、拟定拆迁补偿方案以及评估测算等工作，有助于市场主体充分了解项目，获得更多主动权，并在后续开发中作出准确有效的决策。

　　(二)实施挂牌

　　挂牌招商流程

　　1、政府综合收益报价

　　政府(集体)综合收益报价采用实物收益固定、地价款网上竞价方式实施，报价最高者作为不动产权益要约收购的收购主体。

　　实物性收益包含：1)单元划定方案提出的政府无偿取得的公共设施用地、成交方建设并无偿移交政府的公共设施、成交方承担的综合整治工程及其他由成交方贡献的用地、用房;2)拆迁补偿方案明确的集体经济组织的物业补偿。

　　地价款包含：1)政府的土地出让收益;2)拆迁补偿方案明确的集体经济组织的货币补偿。

　　《操作规范》中按照是否涉及公有资产分别确定地价款起始价。最终以起始价成交的，地价款起始价扣除公有资产补偿、集体货币补偿，计提农业土地开发资金和轨道交通建设发展专项资金后，市、镇(街道)按5:5比例分配。公有资产补偿按资产原归属拨转。溢价成交的，起始价部分按前款分配，溢价部分由市、镇(街道)、村组集体按3:3:4 比例分配。

　　按照《操作规范》，地价款扣除公有资产补偿、集体货币补偿后，即为政府土地出让金。因此，当以起始价成交，土地出让金只在市、镇(街道)两级政府之间分配，而集体获得物业补偿与货币补偿。当以溢价成交时，村组集体才参与溢价部分的分配。

　　2、不动产权益要约收购

　　不动产权益要约收购环节采用网上公告、线下应答的方式实施，收购主体限期内完成100%不动产权益收购的，确认为成交方。收购对价可为货币、物业置换、合作股权、收益权等。

　　四、单一主体参与城市更新项目的

　　主要风险及问题

　　(一)逾期问题

　　市场主体通过挂牌招商成为收购主体后，需要在期限内(含延期)完成收购才可确认成交。《操作规范》中规定了收购中止(完成70%以上)、延期(完成80%以上)、单元切割(完成90%以上)三种逾期措施。但如果进入收购中止程序，收购进度将取决于集体土地法律诉讼进度与结果，具有较大不确定性;如果采取延期措施(3个月)，在实际操作中遇到钉子户等情况，仍然可能无法在限期内100%完成收购;而单元切割措施的限制则较多。

　　为避免逾期，市场主体可通过公开招引成为前期服务商，参与前期协商与拆迁补偿协议的拟定。另外，可以合作股权、收益权等非货币手段作为对价，推动收购工作的顺利进行。

　　(二)政策风险

　　继《意见》后，东莞市出台了一系列城市更新配套政策，但由于单一主体挂牌招商模式为创新之举，政策体系还在持续完善中，因此目前投资人在该模式下面临着一定的政策风险。

　　此外，城市更新项目周期较长，因此投资人在开发过程中可能面临城市规划变更等政策风险，从而造成项目收益无法达到预期。

　　(三)财务风险

　　城市更新项目一般周期长、资金需求大，投资人应当具备较强的资金实力与融资能力。在开发过程中，单一主体可能面临贷款利率变动、后续融资不确定等风险。

　　(四)建设风险

　　单一主体城市更新项目可能涉及公共基础设施、居住用房等建设，规模较大，复杂性高，因此要求单一主体具有较强施工能力与管理能力。在建设过程中，单一主体的主要风险包括施工不当、管理不当、施工成本波动等。