王小广：土地制度改革的误区与新型城镇化下的土地制度

　　设计和推动土地农转非收益分配制度改革

　　正如前面分析的，土地农转非的溢价增长过快和如何公平有效分配已成为我国土地制度改革的核心问题。这两者共同作用的结果是城镇化成本过高，土地利用却极端粗放，因为土地越扩张，政府和房地产商获得的收益越高，而集约利用土地的收益很低。要把这两个问题结合起来加以研究，进行顶层系统设计，并研究制定周密的实施改革方案，进而真正有效推动我国城镇化发展。

　　一是强化土地税收调节作用。土地税收制度要区分两种情况，一种是对土地农转非实行特定的土地征税制度，另一种是对已市场化土地的再利用实行一套普通的征税制度。土地农转非的增值是一次性的，与经济发展水平有关，但与政府管理、房地产商经营能力无关，更不是土地所有者或经营者创造的，因此，这种高额增值收益主要应成为国家税收，既不能主要分配给地方政府作为其预算外收入，也不能主要分配给拥有土地产权(经营权)的农民。土地农转非的增值税应属于共享税，中央占大头，地方和个人占小头。中央土地收益可用于全社会保障投入，包括农民工和郊区农民市民化的社会保障投入，也可作为支持地方保障房建设的资金，地方政府获得的土地收入则主要用于基础设施建设和保障房建设。这样就可以减少地方政府对土地财政的依赖，使土地增值用于全民分享。而对存量土地再利用的征税则是对现有的土地税收制度进行优化。这两种土地征税制度将从多方面促进新型城镇化发展，如抑制土地城镇化和房地产化过程，使地方政府把更多的精力放在土地的更新利用上，加大土地的开发密度，提高土地的集约化使用水平。

　　二是逐步打通农村宅基地与城市用地的界线，统一城乡非农土地市场。这样做的目的就是打破政府对土地一级市场的垄断，增加土地供应量。按目前的部门法规，农民利用集体土地建设住房是合法的(符合宪法和土地法)，而在同样的集体土地上建房转让给城市居民便变成非法，这样的解释不能令人信服。农民城市化过程是带着土地的，农村的宅基地不能因为它是集体性质就不能进入土地交易市场，相反，在我国土地资源短缺的情况下这是一笔巨大的存量资源，却没有得到有效利用。盘活这部分存量不仅能有效增加土地供给，加快农民市民化，而且将有效打破政府对土地一级市场的完全垄断，形成有效的土地竞争市场，因此，要加快破解宅基地转化为商品土地的体制和政策障碍。增加土地供给还有一个重要渠道，就是对城市存量土地的重新开发。从提高土地资源利用效率和交通效率角度，应把城市发展的重点转向存量土地的再开发上，加密中心城区的住房建设密度。城市楼房是随着经济发展水平和人口密度的提高而不断增高的，如纽约的曼哈顿住房是从平均2层楼改造上升到5层，再上升到10层、20层，最后固定在目前的平均40～50层。而要加密中心城区住房密度，一个重要的政策障碍必须破除，即对住房容积率的过度管制必须明显放松，日本等国的经验均表明，节约土地的最好办法就是提高容积率。

　　三是尽快完善住房税收制度，抑制投机需求，从需求上为土地扩张减压。房价长期过快增长的一个重要原因是房地产税收政策存在重大缺陷，即长期免征房地产投资所得税和物业税。要建立鼓励一户一套住房的制度，对一套住房可以免征保有环节税收，考虑到我国的实际，对第二套房可采取低税率政策，但对第三套以上的住房则应采取高税率政策，在一定程度上抑制住房的投资(投机)需求，使房价和地价上涨缺乏根本动力。