土地产权将被明晰 三旧改造有望盘活数千亿资金

金融危机下，土地的生存用途变得弥足珍贵。东莞较大部分的中小企业投资建了厂房、酒店，但是拿不到房产证，没有办法向银行抵押贷款，导致中小企业融资难。记者12日从有关方面获悉，东莞市近日已经审议并通过了《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），这意味着纠缠东莞多年的旧城、旧村、旧厂“三旧”改造工作有了明确的操作方式，企业历史遗留的用地问题有望得到解决。

现状：产权不清企业无法贷款

金融危机下，土地的生存用途变得弥足珍贵。东莞较大部分的中小企业存在着土地、厂房等证件不全的问题。很多中小企业的厂房是租用的，企业设备的变现能力不高，抵押价值低，无法提供合适的抵押物，有效资产不足和缺乏合适的抵押或者质押物，导致中小企业融资难。

“我们在之前的调研和座谈的时候，一个镇20多个企业老板反映的问题中有一半以上都是没有房产证，不能向银行贷款，希望能解决这一问题。”一位不愿透露姓名的政府工作人员告诉记者。

在有关部门写给东莞市政府的报告中也称，发现东莞市在实施“三旧改造”过程中，存在大量土地权属不清、擅自改变用途等问题，给企业发展带来困难，一是由于土地属于集体自用的集体建设用地，不得转让；二是难以融资，《担保法》对集体建设用地使用权抵押进行了限制，制约了企业通过融资扩大再生产；三是存在严重的法律风险，企业和集体经济组织双方均缺乏法律保障。这些都亟待出台相关法律规范来处理。同时，基层也希望政府通过政策措施引导改造工作特别是成片拆迁工作。

背景：改革初期大量土地权属不明

之所以说是纠缠东莞多年的老问题，还是要从东莞30年发展说起。由于传统的镇村二级管理体制和城乡二元社会结构的存在，大部分土地仍属村集体所有。在东莞发展早期，为了促进招商，村镇一级拥有较高的土地权力，东莞经济高速增长，各类投资项目建设对土地的需求急剧膨胀，为降低前期投资成本，大量建设项目利用当时宽松的政策条件，通过挂靠、“租赁”等不规范形式使用集体用地。

此外，“三来一补”企业受国家政策限制，无法购置不动产，也不得不采取挂靠等方式使用集体用地。该类建设项目的《土地使用证》办理在农村集体组织名下，土地实际由项目单位使用，不征为国有土地。

有关部门称，这种操作模式有效地解决了当时东莞经济起飞初期的土地供给问题。然而土地使用权人与实际土地使用者不一致，也在客观上造成了权属不清、法律关系紊乱、权能受限等问题。

措施：“三旧”改造可盘活数千亿资金

2009年东莞市“两会”期间，针对不少企业之前购买了村里集体土地，而又没有办房产证的问题，东莞市委书记刘志庚就表示，“全市估计有数千亿元的资金被‘套’在里面，现在我们初步的设想就是由银行放贷给企业，企业用这笔贷款办好厂房的房产证之后再用房产证抵押贷款。这样原来的‘死资产’就可以换来企业急需的流动资金。”

记者从有关部门获悉，近日东莞市已经审议并通过了《东莞市推动产业结构调整和转型升级实施“三旧”改造土地管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对转型企业土地权属、建设用地改变用途、成片拆迁改造等问题提出了解决措施，这意味着纠缠东莞多年的旧城、旧村、旧厂“三旧”改造工作有了明确的操作方式，企业历史遗留的用地问题也将得到解决。

意义：盘活存量土地推动产业升级

12日，东莞市有关部门负责人接受本报记者采访时表示，《暂行办法》是在充分考虑了国家和省政府的相关规定，在不违反法律法规明文禁止的情况下制定的。

“你仔细看条文的内容，都是在原有建设用地上做文章。这也是科学发展，先行先试，目的也是为了更好地节约用地。” 该人士表示，改革开放30年，东莞一直是从第一产业向第二产业转变，现在我们要做的是从第二产业向更高更强的第二产业和第三产业发展，土地利用方面也会向这些产业倾斜。东莞现有的建设用地总规模已经突破42%，按50%的极限建设用地规模计算，未来全市仅有8%的新增建设用地空间。“东莞没有这么多的地可以无限使用，产业转型升级和城市化发展，只有提高建设用地的效率，做好盘活存量土地的文章。这也是出台《暂行办法》的原因之一。”

该人士还透露，目前规划、国土、财政等部门正在紧锣密鼓地制定和《暂行办法》相配套的实施细则。比如补缴费用方面，本来是违反法律的行为，不可能让这些企业占便宜，费用必须加入违法成本在里面，但具体情况还要等财政部门公开的细则为主。

此外，本周东莞市召开的一次会议上，东莞市委常委、副市长江凌也表示，今年内，东莞市政府将重点解决企业物业产权问题。江凌说，《东莞市已建房屋补办房地产权手续实施方案》及其《实施细则》正在制订中，争取近期出台。江凌表示，这两个文件将有效解决东莞市历史遗留的用地问题，明晰土地和房屋产权，从而有效地帮助企业融资。

有关部门称，国有工业用地“招拍挂”公开出让制度实施以后，产生了集体建设用地征为国有后的供地政策使用问题。如果全部统一实施“招拍挂”出让，企业必须现由国家征收自己正在实际使用的土地和房产，然后再进入市场通过公开“招拍挂”方式参与竞投、竞标以取得刚被征收的土地和房产，直接影响到企业生产经营，诱发经营风险，大大增加了不必要的政府管理成本和企业转型成本。因此，《暂行办法》对在2002年前就已获得的地块上进行厂房翻新改造，不需要重新进行投标。

解读：1 五类企业可获得土地使用权

《暂行办法》规定，“三来一补”企业转为在莞登记注册的外商投资企业，个体工商户、个人独资企业和个人合伙企业等转为具备法人资格的经营实体，整合原有土地资产、组建企业集团或进行股份制改造的企业（含拟上市公司），利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业的企业，以及符合产业发展政策的其他情形的企业，在不改变土地原批准用途的基础上，可以取得原已实际使用的已批建设用地使用权。

解读：2 集体工业用地

方式：不改变原工业用途的，征为国有后以协议方式出让。

《暂行办法》：以2006年8月31日为时间界线，工业项目于该期限之前建成的，征为国有后可协议出让给原土地实际使用者。之后的，必须公开交易。

解读：3 集体经营性用地

方式：不改变原经营性用途的，征为国有后以协议方式出让。

《暂行办法》：以2002年7月1日为时间界线，集体经营性用地于该期限之前已建成使用的，征为国有后可以协议出让给原土地实际使用者；之后的，必须公开交易。

解读：4 集体自有建设用地

方式：可改作经营性用途。

《暂行办法》：集体经济组织自用的建设用地也可以用作经营性用途。而实际由非本集体经济组织使用的集体建设用地，可以参照《广东省集体建设用地流转管理办法》取得土地使用权，但是必须公开交易。

解读：5 国有出让建设用地

方式：调整土地出让金可改经营性用途。

政策说明：有关部门认为，东莞在加强推进产业结构调整和转型升级，鼓励和推进“退二进三”的大背景下，应当重新依据《房地产管理法》的规定，国有出让建设用地改为经营性用途，无需收回国有后另行公开交易，可以按合同约定直接调整土地出让金，并办理土地变更登记。如果按照2008年新版的《出让合同》范本，合同双方约定了其他处理方式的，应对按约定的其他方式处理。

解读：6 国有划拨建设用地

方式：补缴出让金可改经营性用途。

《暂行办法》：国有划拨建设用地改经营性用途的，应报经有关部门批准，办理出让手续，按照市场价补缴土地出让金。

改为经营性用途并转让的，应报经有关部门批准，并在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使有限购买权。

解读：7 成片拆迁改造

方式：三种主体区分对待。

《暂行办法》：明确镇人民政府（街道办事处）、集体经济组织、其他开发单位等三种拆迁开发主体。镇人民政府（街道办事处）可以按《城市房屋拆迁管理条例》对国有土地上的房屋实施拆迁，也可以将集体土地征为国有后实施拆迁。集体经济组织可以在本集体土地范围内组织拆迁。拆迁后的土地，由集体经济组织安排使用，既可以自用，也可以按规定流转出让。其他开发单位，可以通过投标方式参与上述两种拆迁。