广东国土规划黄鹏：广东城镇三旧改造之土地探索

广东国土规划科技公司总工程师

　　这主要是分成以下几个方面进行探索：第一个是广东省三旧改造的历程和典型案例进行分析。三旧改造提出的背景是城市更新的主动需求，在这个主动需求下，由于受到土地空间、能源、资源环境、人口方面的制约，城市需求更新对城市宏观发展而言，旧城镇、旧厂房等等三旧改造，未能发挥其最大的效应，形成最好的良性循环。另外国家对目前土地的严控，使我们不得不利用三旧改造来去发展城市。简单地说就是全国的土地规划纲要，规划期间下达给广东463万亩，这里包括基础设施、交通等等只有29万亩年均增长。但按目前2009年广东省建设用地总规模减去全国给的用地规模就更小了。目前广东省提出转变提出历史方式上的政策诉求。另外各个地方都在进行三旧改造，虽然国家给了广东省很好的政策，但是在实施国家中要有所创新，也需要不断摸索，才能给全国其他最后制定整个国家的三旧改造提供依据。

　　在这个基础上，2008年12月20号广东省签订了协议三旧的重要文件。回顾广东省的三旧改造的历程分为三个阶段：第一阶段是上世纪90年代是自发无序地改造，主要表现民营企业自主开发进行的，改造是自发进行的。这个就不涉及到也不敢违反过程的土地政策，改造完了仍然以单纯的土地出租为主。第二段阶段21世纪政府主导的探索阶段，这个阶段也是为2008年出台的文件做铺垫。特点是由村集体参与的，这里面村民自主投资社会资本各种方式都有。到了第三阶段从2007年到现在，政府和村集体改造铺开的阶段，这就是三旧改造不光是以前的村办企业的厂房的改造，已经扩展到旧城镇、旧厂房、旧村居等等，在这个基础上回顾整个的三旧改造的阶段性。由此国家和广东省在这个阶段过程当中，出台了各种关于配套三旧改造的意见，最重要的是广东省人民政府2009年78号文三旧改造的意见里面对今后的三旧改造起了宏观的指导作用。在这个文里面简单来讲，突破原来的土地政策有以下几个方面：

　　1、允许农村集体建设用地在村民同意的基础上可以转为国有。如果进入了三旧改造的项目里面不需要通过以前的一级市场国家统一，在这个政策里面是可以农村基地建设用地改为国有。给广大农村保障了利益，改善了整体不满意的现状，把这个利益尽可能还给农民。

　　2、土地出让收益的处理，政府征收的这一块土地出让之后，不高于60%分回原来企业。在原来的基础上有所突破的。

　　3、相关手续补办的问题。87年1月1号之前的不用叫土地出让金。之后要补交部分出让金，但是这个是已当时的出让金来进行的。

　　4、边角地处理问题。
　　
　　5、出让金的优惠。在78号文里面规定地比较详细，在政策上有重大的突破。这是广东省的。
　　
　　仅接着广东省出台了意见，在这里列名的改造的规划，年度实施计划相关的编制要点等等。包括一些在进行三旧改造应该怎么操作的层面上做了方向性的规定，这是广东省大的政策层面上的东西。这里重点强调广州市，可以看出政策分为三个层面：一个是宏观层面，配套78号文省厅的文件精神出台了自己三旧改造的工作意见。

　　紧接着出来了一系列的配套政策—包括关于旧厂房、旧村居的改造等等，按照现在的速度补偿指导意见等等，广州市在政策层面上做得比较完善。包括现在目前做相关的研究可能马上出台我国容积率和建筑密度应该怎么确定的研究，这是广州市的。

　　深圳市主要三旧改造政策目前是城市更新办法，直接叫做更新。如果再一城市内部城市更新更适合，但是对于三旧改造有交叉的也有不交叉的。城市的更新可能最多涉及城中村，三旧改造还有农村应该怎么进行，这是深圳市的。

　　东莞市的出台政策是针对土地出让金和返还。在此列举几项三旧改造的典型案例，其中之一是猎德村改造，它在没有改造之前没有绿化，但是改造后绿色很多。建筑密度由原来的60%降低到28.1%，节约了247亩，达到了52%。猎德村现在已经改造完成了，现在对它的改造有初步的评价，他的村组织建设需要完善。不管猎德村成功与否在改造过程中也有它的困难，我们认为在村组织一定要反复向村民宣传和解读改造的思路，争取村民的支持。猎德村能够顺利实施到现在，关键绝大多数村民对他支持。再者就是要注重历史文化的延续，在个人情感方面不建议对历史文物拆迁换一个地方建。另外猎德村的改造模式不可简单地复制，因为它不仅有政府的支持而且开发商在土地有出让金的收益。在猎德村的改造教训里面经验里面，猎德政府一直在关注、指导、监控，所以猎德村是在政府的指导协调下才能走到今天。另外就是容积率，大家也知道它是整个利益改造的风向标，正是猎德村把容积率提到5%。还有一个案例就是林和村，它是一个村为自主改造，政府不主导参加不补偿，有村委会改造确定合作商的模式。林和村的村民百分之百要求原址回迁，导致安置的房延迟很大，开发商在不断调整容积率的时候还有更多的提升。另外就是荔湾的改造，它的主要障碍里要建新的商品房，整个荔湾区补偿要求非常高。另外比较好的就是历史文物保护的案例，三旧改造佛山祖庙。对它这里的改造拆迁遇到的问题很多，由于佛山有很多的户主搬出去了，应该怎么拆迁怎么补偿，这是一个难题。另外这里原汁原味保持了祖庙古建筑的风貌。最后一个是深圳市改造的，他提出来改造的渔村的改造，政府一线主导开发商运作统一规划整体改造的，但是改造花费大量的时间，2004年开始一直到现在有了效果图，在这个基础上初步总结了三旧改造的实践经验，对三旧改造城中村是推动的，并不是资金一下子来了，不断推动三旧改造。另外在广州市的城中村改造绝大多数村民是回迁旧地安置的。

　　大部分的改造是结合建设或者城市更新的基础设施建设来启动的。这是广州市旧城改造旧厂房的改造都有自己的特点。深圳市跟其他不一样，他是全部国有，不存在村民要去转的东西。但是他要承受改造深圳目前的三旧改造的整个的政策，深圳进入的门槛必须高。这个就是广东省目前取得的一些成绩，通过三旧改造，2008年现在到节约的土地3万亩，按照这个来计算至少今后1/3的土地可以通过三旧来产生。另外促进了产业的转型、城市功能的完善，扩大的固定资产投资，在某些方面改善的名胜等等，在这个基础上整个广东省在三旧改造总结出了自己的模式，在这些模式里就城居政府主导、开发商主导，整个三旧改造大方面是政府参加、开发商参加。到了城镇改造如果大的方面仍然是那几方面，细分下来有模式，对旧厂房的改造有字形改造，工艺征收，以及依法流转的模式。以上就是整个广东省的进程和目前所能提供的参考的经验。

　　实际在广东省这一年多的三旧改造的过程当中，三旧改造的问题不断涌现。大的方面政策执行方针存在一些问题，监管方面、政策设计等等都有问题。在政策执行过程当中对执行目的的偏差性。各个部门那建设用地指标所以做的三旧改造，有很多地方没有考虑功能的完善，现在城中村改造，在更大层面了三旧改造真正的目的和城市功能的目的上，就是为了另外一个改造过程中个别地方借三旧改造，广东省有自己的特点，有很多地方借三旧改造形成违法占地。

　　广东城中村是为亚运村而来的，之后该怎么做没有考虑。监管方面突然开发强度，已经开始做的三旧改造过程当中的土地开发强度，容积率建设密度等等因素还没有很好地考虑。目前成本核算就是容积率为什么那么高？把成本核算汲取，如果成本升高了，在利润不变的情况下拆迁水平要提高。