王小广：土地制度改革的误区与新型城镇化下的土地制度

　　只有把土地农转非的溢价增长过快和如何公平有效分配这两个问题结合起来加以研究，进行顶层系统设计，才能真正有效推动我国城镇化发展.

　　推进新型城镇化关键是改革

　　我国的城镇化不仅长期滞后，而且质量和效率严重偏低，当前亟须转变城镇化发展方式，摒弃以土地扩张为核心、“见房不见人”的旧式城镇化模式，走一条以资源节约、效率优先、“见房见人”的新型城镇化道路。新型城镇化需要解决的是人的问题(农民工的市民化)、消费问题(农民工难以市民化使得巨大的消费增长潜力难以释放)和投入问题，而不是以房地产为中心、加快投资的问题。新型城镇化完全不同于旧式城镇化，因为它是围绕着城镇化本质来推动的城镇化。城市化的本质是人的城市化，不是房地产化，不是土地的城市化。

　　新型城镇化模式要靠新城市发展方式来推动，就是要加快城市资源利用方式转型，形成节约高效的城市发展新模式。这是转变经济发展方式的重要内容。转变经济发展方式既要转变工业发展方式，也要转变城镇化发展方式。随意圈地、不讲土地资源的利用效率和公共资源的合理布局是当前许多地方推进城镇化的通病。2000～2010年，我国城镇人口增长了45.9%，但建成区面积扩张更快，为64.4%，这说明城镇土地利用不是集约，而是浪费，未来我国至少还有3亿～4亿人要城镇化，土地短缺问题将会越来越突出。要使城镇化发展可持续，必须转变城镇化资源利用方式，主要有两个方向：一是由土地铺张型转为土地集约型。建设和土地的主管部门要放开容积率限制。各级政府要摆脱土地财政，重在提高土地利用效率。二是由规划低效型转为规划高效型，主要通过提高城镇化规划水平和建设水平，来提高各级城市的综合承载力。

　　转变城镇化的发展方式，关键是要改革制约新型城镇化发展的体制机制。城乡二元分割体制是城镇化严重滞后的根本原因，户籍制度、住房制度和公共服务体制都是严格城乡分割的，这严重影响了城镇化的速度和效率，必须通过加快城乡二元体制改革来逐步消除，为此需推进三大体制转型：一是改革农村土地制度和住房制度，二是改革户籍制度，三是改革和完善公共服务体系。本文主要是探讨什么样的土地制度改革才能有效推动新型城镇化发展。

　　土地制度改革的误区

　　从有关文献看，人们对土地制度改革与新型城镇化发展关系的研究并不深入。不仅如此，还存在许多误区。有一种观点认为，中国三农问题的难以解决及城镇化滞后的一个重要原因是土地没有自由流动，没有按照市场方式进行配置。事实真是如此吗?从理论上来说，土地价格越来越高，土地利用的集约化程度应该也越高，但实际结果却相反，我国城镇用地的“大饼”越摊越大，地价越高越鼓励扩张利用土地，而不是集约利用土地。如果中国的土地市场是被压抑着的，那么土地市场化就是价格越来越高，这好像与我国的实际情况很相符，但实际上土地价格高涨有两种情况：一种情况是通过市场化推高，另一种情况是因为存在严重的土地供给垄断或市场垄断。我们的土地“招拍挂”制度是土地单边供给垄断的另一种形式，竞标者有竞争，但这种竞争(投机抬价)能够通过住房制度而转嫁，因此，即使出最高的价拿地对于房地产商而言几乎也没有经营风险。

　　在现行城镇土地国有、农村土地集体所有这一土地制度框架下，土地制度设计出了问题，并提出了土地私有化的建议。城市和农村的土地全部都私有化，这一问题就能解决了吗?笔者的看法是：这不仅无助于问题的解决，反而会使城镇郊区农民暴富。土地私有化后，出售土地变得更容易，而土地的一级市场却被政府垄断，最终导致的结果就是土地价格上涨，进而推动房价泡沫。当然，土地上涨推进房地产泡沫还需要一个条件，就是住房的投资属性不断放大而消费属性则不断降低。在这种情况下，土地的增值部分会被土地最初拥有者拿得更多，尽管对政府来讲，这会抬高一级土地市场的成本，但只要存在转嫁机制，那么这一过程照样不会是市场化，而是垄断链的延伸。

　　与此相关的是土地使用权的年限对土地价格的影响问题。从理论上来讲，土地使用年限受限，价格就会受限。因此，有人提出，一次性征收购房者70年土地使用费，是推动价格上涨的原因。那么一次性收取永久使用费(类似土地私有)价格会更高，所以，一次性收取70年使用费并不是高地价的原因，或者说高地价与土地产权无关。那问题到底出在哪里呢?答案其实很简单：土地农转非所产生的增值部分如何分配与土地的性质没有关系。公平有效的分配成为解决这一问题的核心。由农地向非农地的转换将产生巨大的增值，这里便存在两个问题：一是增值过度问题。垄断与投机力量的共同推动，必然产生泡沫(特别在金融货币政策宽松的环境中)，这种泡沫就是土地价格的过度增长，而土地价格过高必然转嫁到住房价格上，进而明显提高城镇化的成本，阻碍人口城镇化进程，使得城市发展变成了较单一的(或割裂的)土地城市化或房地产化过程，本质型的城镇化(农民市民化)被严重抑制。二是新产生的巨大收益如何分配才更合理、更有利于社会公平呢?在当前体制、政策下，如果采取土地私有化的模式，转化收益将大部分被郊区农民所得，其次是房地产商、政府所得;而采取土地收归国有的方式，土地收益主要被政府和房地产商所得，转换土地的农民有所损失，利益受损的将是新城镇居民(包括农民工、城市住房贫困家庭及外籍城市常住人口)。这种土地增值趋势与土地所有权无关，自由市场化或垄断市场化都无法有效地分配这种超额的增值收益，相反，会产生巨大的寻租空间和财富严重分配不均。因此，解决之道不是土地所有权的变更，而是创造出一套公平有效的土地增值分配制度。