东莞出集体建设用地流转交易办法 盘活土地资源

    “苟利于民，不必法古；苟周于事，不必循旧”。东莞要全面深化改革重在一个“新”字，关键要有新的谋划、新的举措。当前，东莞正处于爬坡越坎、转型升级的关键阶段，面临随之而来的新问题、新形势、新任务，亟需向实践要新尝试，向制度要新设计，向改革要新红利。

　　“莞版改革”意见可谓亮点颇足。记者梳理发现，通过《中共东莞市委关于全面深化改革的实施意见》（以下简称《意见》），东莞实现了多个新突破，提出了很多具有首创精神的重要改革意见，在混合经济、科技扶持、土地利用、“三旧”改造、农村改革、文化产业、军地协同和基层党建等众多领域进行新尝试、新探索，谋进一步深化改革，促改革红利再释放，创改革再领跑之势。这些亮点的背后，又有哪些深意，怎样才能读懂它们？请看市委政研室给大家分享的最鲜活的解读。

　　混合所有制 探索项目开发中吸纳村民资金或民间资本参与

　　亮点：【积极发展混合所有制经济】鼓励市属国有企业在投资项目、项目公司、母公司层面，稳妥吸收集体经济、民营经济、外资经济参与，放大国有资本功能。探索集体经济组织在项目开发中吸纳村民资金或民间资本参与，发展新型合作经济。

　　解读：中央和省分别对发展混合所有制经济作出部署。《意见》提出积极发展混合所有制经济，能够充分激发我市各种所有制经济的活力，有利于放大我市国有资本功能，也有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展，为今后我市深化国有企业改革、国有资本战略性调整进一步指明了方向。

　　这正如从莞高速集合资金信托计划所探索的，正是农村集体经济向投资型经济转型的载体之一。它开启了我市农村经济集体参与优质基建项目的新模式，探索利用信托金融工具引入民间资本参与我市重点基础设施项目，促进我市农村集体经济发展。

    研发机构扶持 创建一批高水平校地联合应用型技术研发机构

　　亮点：【完善对应用型技术研发机构的扶持机制】构建政产学研资介合作联盟，推进与国内外先进高校的合作，创建高水平有特色、集科技创新与产业化于一体的校地联合应用型技术研发机构。

　　解读：东莞在科研机构体制创新领域早已先行先试，2006年大力实施“科技东莞”工程以来，东莞积极加大产学研合作，引进国内著名高校院所的人才和资源，在我市建立起一批以东莞华中科技大学制造工程研究院、东莞电子科技大学电子信息工程研究院为典型代表的新型科研机构。

　　《意见》紧紧围绕党的十八届三中全会精神，与目前东莞已经着手开展的应用型技术研发机构管理运行体制改革相结合，针对其市场化运作能力不强，推动产业孵化的基础条件相对薄弱等问题，鲜明地指出了以增强运营管理机制灵活性为主线的发展路径。通过构建协同创新机制，集合银行机构、创投机构和科技企业等各类科技服务资源的力量，努力建立一条推动研发机构科技成果快速产业化的新路子，加快推进我市产业转型升级。

　　建设用地市场 出台集体经营性建设用地流转交易实施办法

　　亮点：【探索建立城乡统一的建设用地市场】在符合规划、用途管制、产权清晰、节约集约的前提下，完善集体经营性建设用地使用权入市交易制度，出台集体经营性建设用地流转交易实施办法，明晰农村集体经营性建设用地流转的范围、方式、主体和条件等，推进集体经营性建设用地依法、自愿、有偿、有序流转。探索集体建设用地使用权抵押融资和登记工作，盘活集体土地资源和资产。

　　解读： 在农村集体建设用地流转方面，东莞已有丰富实践和先行探索。早在2005年，我市颁布实施《东莞市集体建设用地使用权流转管理实施办法》，在全省乃至全国较早探索建立城乡统一的建设用地市场。全市累计办理流转约750宗、总面积2万亩，全市村组两级历年土地使用权流转收益617亿元，约占总资产的50% 。

　　为进一步推动农村集体建设用地与国有土地实现同等入市、同权同价，围绕中央精神，《意见》提出的改革措施，对构建完善我市农村集体经营性建设用地流转制度体系具有积极的推动作用。而东城国际食品商贸中心项目则成为东莞农村集体经营性建设用地流转出让的典型案例。

　  三旧改造 创新“三旧”改造用地制度推动实施“工改工”

　　亮点：【优化土地节约集约利用机制】进一步加快推进“三旧”改造工作，创新“三旧”改造用地制度，鼓励成片改造，科学确立“三旧”改造空间布局和开发时序，推动实施“工改工”。

　　解读： 实施“三旧”改造，盘活存量用地，破解土地瓶颈问题，东莞已取得初步成效。《意见》立足于加快产业转型升级和尽快迎来高水平崛起拐点的需求，大力创新节约集约用地机制，提出推动“三旧”改造的改革新举措。比如《意见》更加突出产业优先，提出要“推动实施‘工改工’”，就是要通过推进改造项目结构性调整，将“工改工”作为承载我市“三重”建设和产业转型升级的重要平台，从而为我市实现高水平崛起提供土地空间资源保障，推动“三旧”改造工作向常态化纵深发展。

　　土地统筹 实现土地开发收益权市镇村三级共享

　　亮点：【优化土地统筹开发与利益平衡机制】在市镇有效控制项目准入权、地块规划权的基础上，实现土地开发收益权三级共享。通过市镇统筹招商、统筹用地、合作开发、三级利益分成，妥善处理好市、镇、村三级利益关系，以多种方式保障村集体和村民的长期收益。

　　解读：改革开放30多年以来，东莞农村工业化、城镇化快速推进，但在发展过程中，村、组私下转让土地行为较多，土地利用效率较低的问题十分突出，市、镇、村三级利益分享较不平衡。为此，《意见》提出的改革举措，就是要由市统一掌控规划发展权，由镇街主导开发建设权，实行土地规划发展权和开发建设权分离的开发模式，探索“市镇主导规划开发，市镇村共享发展成果”的利益分享模式。从而严格限制村组私下转让土地行为，引导镇村共同开发战略性新兴产业、先进制造业、都市农业、现代服务业，逐步形成集约建设、统筹发展格局。

 　顶层设计 将文化建设贯穿到水乡发展八大基本任务中

　　亮点：【加强文化发展的顶层设计】以水乡经济区为示范，加快打造文化历史区、文化生态区、文化风情区、文化创意产业区等，形成各具特色、丰富多元的文化发展格局。

　　解读：2014年是水乡经济区展开全面建设的一年。《意见》提出在水乡经济区加强文化发展的顶层设计，将文化建设贯穿到水乡发展的八大基本任务中。比如，在水乡特色的产业体系建设方面，《意见》提出的基本要求将推动滨水沿岸发展科技研发、工业设计、文化创意、生态休闲旅游等现代服务业，加快水乡经济区从生产型经济向服务型经济转型。《意见》的出台将会促进水乡经济区各镇街民俗文化资源的整合，提升水乡文化品牌的凝聚力和影响力。

　　集体经济 支持集体经济参与“三旧”改造

　　亮点：【创新集体经济发展模式】探索多方共赢的利益分成机制，支持集体经济以土地、物业或自有资金，通过直接入股、合作开发、信托投资等多种方式，参与“三旧”改造、园区开发、经营性基础设施建设等投资项目。

　　解读：东莞农村经过30多年的改革发展，形成了以经营土地和物业出租为主的租赁经济模式，现在已越来越难以为继。《意见》创新性提出的改革新举措，对创新我市集体经济发展模式提供了一种行之有效的改革方案。

　　一方面，支持集体经济通过多种新方式、新途径参与“三旧”改造、园区发展、经营性基础设施建设等城市发展项目，既有利于盘活农村集体资源和资产，增加农村集体和农村收入，也有利于推动农村集体经济从外向扩张型的粗放型发展模式向内向增长型的集约型发展模式转变。另一方面，农村集体资源和资产参与城市建设，也有利于缓解城市发展资源缺乏难题，推动城市健康发展，形成城乡互动、互促互长的城乡一体化发展模式。

    农业经营 允许农村土地承包经营权流转

　　亮点：【加快构建新型农业经营体系】坚持农民自愿和稳妥推进原则，允许农村土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业龙头企业流转，改变村组集体已统筹土地零散分租发包现状，发展多种形式规模经营。

　　解读：中央《意见》提出要“加快构建新型农业经营体系，为我市构建新型农业经营体系提供了新思路。目前，东莞农业占GDP比重不到1%，农业产业明显滞后于二、三产业的发展步伐。与此同时，传统农业、城郊农业作为我市当前农业的主要形态，由于生产投入不足、产业链条单一、经济体系封闭等缺陷，导致农业生产效益低下，农民收入微薄，难以摆脱产业弱质化的地位。与此同时，村组集体已统筹土地零散分组发包现状突出。《意见》提出的系列改革措施，意图整合土地经营权，改变土地零散分组发包现状，推动规模经营，为我市发展都市农业、建设现代农业产业园等发展战略提供土地资源和构建发展基础。

　　机构改革 水乡经济区试点机构综合设置

　　亮点：【深化机构和编制改革】积极稳妥实施大部门制。以水乡经济区为试点，在规划、环境、食品药品监管等领域，探索实施按片区、组团统筹相关监管部门机构综合设置，探索相关基层工作机构编制的合理配置、有效使用和动态管理机制。在市属园区率先探索用人用编体制机制创新。

　　解读： 当前，东莞进入了改革发展的关键时期，《意见》从三个方面提出了改革任务：一是“统筹党政群机构改革，在食品药品监管、卫生计生、水务等领域，理顺部门的职能配置与组织体系，积极稳妥实施大部门制，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。

　二是“以水乡经济区为试点，在规划、环境、食品药品监管等领域，探索实施按片区、组团统筹相关监管部门机构综合设置，探索相关基层工作机构编制的合理配置、有效使用和动态管理机制”。

　　三是“进一步完善镇（街）财政供养人员管控工作机制，构建纵向到底、横向到边的实名制管理网络。在市属园区率先探索用人用编体制机制创新”。

　　生态补偿 建生活垃圾处理设施生态补偿机制

　　亮点：【深化资源有偿使用和生态补偿制度】稳妥推进资源性价格改革，实施绿色价格政策，完善自然资源及其产品价格形成机制。建立生活垃圾处理设施生态补偿机制，平衡垃圾产生区与处理区之间的利益关系。

　　解读： 作为“世界工厂”，东莞要推动产业转型升级，实现高水平崛起，将这一要点纳入改革重点领域十分必要。在资源性价格改革方面， 下一步，东莞将推动管道天然气价格改革，规范分类、实现同城同价，建立购气价格与销售价格联动的动态调整机制，理顺天然气与可替代能源的比价关系等。

　　而根据《意见》中“建立生活垃圾处理设施生态补偿机制，平衡垃圾产生区和处理区之间的利益关系”，东莞将加紧建立生活垃圾处理利益平衡机制，如通过按照一定规定征收生态补偿费，由垃圾集中接受地镇街统筹使用，用于征地拆迁、生态环境修复、周边居民利益补偿。