评论：城市发展“大拆大建”背后的法治困境

　　从经济学思维转向法治思维，要求城市建设更强调整体公平，更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展，只是需要执政者以法治思维去推动建设发展，时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中，更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等，以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

　　一边是声势浩大的挽留请愿活动，一边是持续不断地举报和上访。耿彦波，这个从农民的儿子成长起来的“拆迁市长”，以其鲜明的个性和雷厉的作风饱受争议。

　　如此“冰火两重天”的境遇，可视作一个时代官员的“样本”。官员个体是非的背后，代表的其实是一种政府推动城市建设的行为模式。走出官员个体的争议困境和声誉两难，必须把脉背后的执政思维理念和城市发展模式。

　　不知从何时开始，城市的建设面貌被视为地方发展的“名片”。那些鳞次栉比的高楼、宽敞整洁的大道，往往成为评价一个地方主官能力与政绩的指标，同时也构成吸引外来投资的重要环境条件。于是，在一种“经济学思维”的运筹之下，一些能吏主政一方，首先会大刀阔斧地将所在城市“整容”一番，修地铁、扩道路、建桥梁、拆旧城，城市“旧貌换新颜”，这些都是“看得见的政绩”，对城市里的大多数居民而言可能是好事。

　　但“经济学思维”的局限在于，它一切都是以效益最大化为目标，对效率的追求远远超过了公平。为了追求城市建设的效率，必须寻求更为个人主义的决策、更为集中统一的方式、更为简单强硬的手段。于是，伴随城市极速扩建的过程，行政方式上积攒了越来越多的矛盾与冲突，那些利益因此受到损害、又缺乏足够的行政耐心和正当程序对待的居民，渐渐被推向城市发展的“对立面”，有的甚至变成了官民冲突和群体性事件的“策源地”。

　　由于缺乏法治化的执政思维，“大拆大建”的城市发展模式，很容易以牺牲少数人的利益而追求城市建设的利益最大化。这在经济学范畴中看似合理，但从更为长期的视野来审视，这种城建模式往往蕴含着决策失误的极大风险。城市作为一个共同体，其发展的规模、建设的速度、规划的设计，本应当由共同体内的人说了算，建立在科学、理性的评估之上，纳入民主决策、依法运行的轨道之内。但现实中，大拆大建的城市规划和建设，往往由领导个人说了算，“拍脑袋决策”的现象屡见不鲜。有的城市一年修改道路上百条，城建投资动辄上百亿，领导指哪儿推土机就拆哪儿。在贪大求全的功利目的指引下，城市规模越来越大，人工景点、亮点工程越建越多，耗费了纳税人巨额的钱财。而其最终对地方发展的实际效益如何，对改善当地百姓的生计有多大作用，却往往无人问津。

　　现实中，一些地方频频出现“死城”，一些亮点工程成为“烂尾工程”，一些惠民工程变作了“伤民工程”，背后都与政府决策失误有关。一组被广泛引用的数据显示，“七五”至“九五”期间，中国的投资决策失误率在30%左右，由决策失误造成的资金浪费约4000亿到5000亿元。按照全社会投资成功率70%计，每年因决策失误而造成的损失在1200亿元。这种惊人的巨额浪费，比腐败的成本还要高，其背后折射出政府决策科学化、民主化、法治化严重不足。

　　不难看出，“大拆大建”的城市发展模式，虽然有其特定的时代背景，但根本上反映出政府官员头脑中深刻的“经济学思维”，无论是否真心推动地方发展，这种模式本身都体现出政府行为的人治化倾向，凸显出城市发展治理中的法治困境：政府决策法治化不足、民众参与缺乏法治化保障、对官员的问责监督式微、城市建设的效益缺乏制度化评价。在全面推进依法治国、实现国家治理现代化的背景下，纳税人权利意识不断提高，公民法治观念和参与意识不断增强，这种过度受官员个人影响的城市发展模式和政府行为模式，值得认真反思和彻底修正。

　　首先，官员主政应当从“经济学思维”转向“法治思维”。十八大提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾的能力，法治思维引起了理论界和舆论界的广泛解读;但是人们缺乏对现有执政思维的反思。改革开放以来，我们可以粗略地将官员从政的主导性思维归结为一种“经济学思维”，其在城市发展中的体现就是重效率轻公平、重发展轻治理、重硬件轻软件，建设工程、扩展城市才是硬道理。站在一座城市的沙盘模型面前，市长们常常会以投资家的眼光，心中涌起大干一场的冲动。