评论：城市发展“大拆大建”背后的法治困境

　　经济学思维并非洪水猛兽，但对于主政一方的官员而言，其推动城市建设的行为最终需要归结到依法用权、依法行政的评判上，法治思维才是官员立身之本、发展之维。从经济学思维转向法治思维，要求城市建设更强调整体公平，更关注个体权益。法治思维也不是不关注城市建设发展，只是需要执政者以法治思维去推动建设发展，时刻将法治所蕴含的科学理性、民主参与等价值纳入城建之中，更看重城市的自由、公平、和谐、权利、福利等，以实现一座城市的良性、可持续、公平地发展。

　　其次，政府决策应当从“实体人治”转向“程序法治”。城市建设中之所以出现诸多决策失误，根本原因在于决策者的实体权力过大，且缺乏必要的程序上的规制。防止决策失误，推进政府城市建设决策的科学化、民主化和法治化，重点应当改变决策中的“实体人治”模式，通过决策机制的程序化控制来强化决策的外在约束，走“程序法治”之路。法治的构建很大程度上体现为“程序之治”，因为程序能够有效防范实体权力的肆意妄为。

　　城市规划建设方面的决策，根本目的是公共利益，实现这种公益目的，就必须在程序上防范领导干部的主观主义、经验主义，把民主决策、科学决策和法治决策有机地结合起来。不久前，国务院法制办公室副主任袁曙宏透露，目前正在制定重大行政决策程序条例，重大决策的程序也要法治化。这种将老百姓参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序法定化的努力，目的就是为了提高政府决策的科学化、民主化、法治化水平，实现对政府尤其是主政官员实体权力的有效控制，防止决策失误带给地方发展深度损害。

　　再次，责任监督应当从“软性约束”转向“指标控制”。对城市建设发展模式的修正，面临着极大的惰性障碍，要彻底改变这种路径依赖，重塑城市发展的法治化权威，离不开强有力的法律问责和监督。长期以来，对于官员“大拆大建”中存在的问题，只要官员自身不存在贪腐，一般都不会纳入具体的问责范围;相反，反映在城市面貌上的“看得见的政绩”，往往能够抵消官员行政的瑕疵。这种监督问责上的“软性约束”，也是产生城市建设法治基因缺失的重要原因。

　　现代社会，评价官员治理能力的重要方式，就是确立科学的绩效评价指标，采用科学的方法对行政行为的效果进行考察评估，从中决定官员行为的责任后果。因此，城市建设模式的修正，需要依法实施“指标控制”，在此基础上进行可操作性的监督和问责。四中全会《决定》提出建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，这对纠治那些为了政绩工程、面子工程而乱决策的行为具有鲜明的针对性。通过不断健全硬性的考核评价指标，从行为的实际后果上确立对官员的责任监督，才能强化官员的内在约束，将城市建设发展思路、决策、方式等导入法治化的正轨。

　　◎落木

　　被请愿要求留下或者被举报，耿彦波可谓“成也城建毁也城建”。耿彦波确实是一个肯干事、敢干事的能吏。媒体用“霸道”评价他在各地推动城建工作的方式、方法，其实霸道的背后不过是一系列的霹雳手段。为了达到既定目标，他可以不惜代价，可以“指哪儿拆哪儿”，也可以像推平一栋栋建筑一样踏平路上的阻碍。可是他一旦离开，他主政下的工程建设就面临停滞，他制定的规划就可能无法完成。一个人对于一座城市竟然这么重要，在一些人看来，缺了他这座城市就不能正常运转，这不是一种悲哀吗?这是一种人亡政息的悲哀，是一种人治的悲哀。而更悲哀的是，似乎只有依靠这种强力，一些本来正确的事情才能做下去。

　　◎问景

　　前南京市市长季建业曾经在我的家乡主政十年，在家乡，季建业有一个绰号，叫“季老板”。比起“季拆拆”和“季挖挖”这些更广为流传的别号，“季老板”更加形象和到位。表面上，他的执政思路就是，拆拆拆，建建建，即便没遇上大火，也要重建一个罗马。但更加本质的是，他把主政一方，做成了一门生意，且不说里面寻租机会多多，要拆要建当然要钱，钱不够(通常都不会够)就得大举借债，这里面留下的后患是无穷尽的。“季老板”代表着一类官员，清廉的或腐败的。靠着拆建，地方领导们可以赢得“好名声”，毕竟光鲜亮丽的外表不仅上司喜欢，普通公民也不至于反感。但说到底，为这些债务兜底的，终究是纳税人，但在其中，公民究竟收益几何还真不好说。所以，无论“城建市长”们是不是“大老虎”，都得对他们报以警惕。